“Es hora de reflexionar sobre la formación técnica que están recibiendo los abogados”

Los recientes eventos en materia de bienes baldíos han llevado a cuestionar, en primer lugar, la legislación actual, y en segundo lugar, el papel que deben jugar los abogados a la hora de analizar e interpretar la ley.

Por: Sebastián Solarte Caicedo

FORO JAVERIANO: ¿Cuál es el objetivo de la adjudicación de bienes baldíos a particulares?

DANIEL VÁSQUEZ: La Ley 160 de 1994, que regula la materia actualmente, establece en el artículo primero sus objetivos, y consagra que la ley está inspirada en el precepto constitucional según el cual es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios con el fin de mejorar el ingreso y la calidad de vida de la población campesina. Este precepto es transversal al todo el texto y se puede evidenciar en otros aspectos. Por ejemplo, se consagran una serie de requisitos para solicitar la adjudicación de tierras a lo largo de la ley, dentro de los cuales se destacan el no poder ser propietario o poseedor a cualquier título de otros predios rurales en el territorio nacional, el estar explotando económicamente las dos terceras partes de la superficie cuya adjudicación se solicita, el haber ocupado durante los últimos cinco años la tierra y el no tener un patrimonio neto superior a mil salarios mínimos mensuales legales vigentes. Todos estos requisitos son una muestra de que el legislador tenía la intención de promover el acceso a la propiedad de la tierra en la población campesina. Dicho objetivo se evidencia también en la noción de Unidad Agrícola Familiar (U.A.F.), concepto económico alusivo a las porciones de tierra que son trabajadas por el campesino y que son el objeto mismo de la adjudicación. Sin embargo, se han presentado casos en los que estos predios recaen en manos de otros particulares a partir de negocios con los originales adjudicatarios, muchos de los cuales incluso terminan siendo controlados por una sola persona pese seguir jurídicamente individualizados y en cabeza de personas distintas.

F. J.: ¿Existe alguna limitación en la Ley 160 para las enajenaciones de las tierras adjudicadas?

D. V.: Si bien la norma buscaba proteger y ayudar a la población campesina del país, no se le pusieron grandes limitaciones a lo que podía hacer con posterioridad a la adjudicación, y en esto radica el principal vacío de la ley. El único artículo que hace referencia a las limitaciones en la enajenación es el 72, que establece que “ninguna persona podrá adquirir la propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como baldíos si las extensiones exceden los límites máximos para la titulación”, es decir, por encima de la extensión de una Unidad Agrícola Familiar (medida que es definida municipal o regionalmente). Escribir es un arte, y más cuando se trata de leyes; en la redacción deben quedar claros cuáles son los objetivos que persigue el legislador. La redacción de esta ley parecería indicar que una persona puede comprar diferentes terrenos de distintos adjudicatarios y al final ser propietario de todos ellos, siempre y cuando ninguno supere en extensión el de una Unidad Agrícola Familiar. El mismo artículo establece que “serán nulos los actos o contratos en virtud de los cuales una persona aporte a sociedades o comunidades de cualquier índole, la propiedad de tierras que le hubieren sido adjudicadas como baldíos, si con ellas dichas sociedades o comunidades consolidan la propiedad sobre tales terrenos en superficies que excedan la fijada por el Instituto para la Unidad Agrícola Familiar”. Con esto, el legislador buscaba evitar que una sociedad o comunidad logre consolidar un control sobre un terreno que excediera la Unidad Agrícola Familiar. Sin embargo, de la lectura de la norma no se desprende que los terrenos adjudicados no puedan ser comercializados; al contrario, la norma establece y sanciona unos casos en los que los actos sobre dichas propiedades están prohibidos, dejando abierta la puerta para que la población campesina negocie sus terrenos.

F. J: ¿No resulta esta interpretación contraria al objetivo mismo de la ley?

D. V.: Pese a que el legislador buscaba entregarle tierras a los campesinos para combatir la inequitativa concentración de la tierra o su fraccionamiento antieconómico, la ley quedó mal redactada. Si se quería que la propiedad de la tierra quedara en cabeza de la población rural, se debió haber incluido una prohibición a la enajenación en el texto. La Ley 1152 de 2007, que reformaba el régimen pero que fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en 2009, contenía una sanción de no poder solicitar la adjudicación de un baldío durante los siguientes 15 años para quienes enajenaran el terreno que les había sido adjudicado. La misma Ley 160, al establecer el régimen de transición para las adjudicaciones que se habían presentado con anterioridad a la expedición de la ley, prohibía a los adjudicatarios transferir la propiedad del predio, su posesión o su tenencia durante los 15 años siguientes a la adjudicación, salvo a campesinos de bajo recursos o minifundistas con permiso del INCORA, en aquel momento. Ninguna limitación similar fue establecida para las adjudicaciones realizadas a partir de la Ley 160, y es por esto que el constituir sociedades por acciones simplificadas para adquirir individualmente los terrenos no viola ningún precepto legal. A pesar de que, según los informes periodísticos, pareciera haber una sociedad extranjera detrás de esas S.A.S. consolidando su control sobre una porción de tierra que supera la Unidad Agrícola Familiar, los predios individualmente considerados están en cabeza de las distintas S.A.S., y por esto, la estrategia jurídica en sí misma no es reprochable. Sin embargo, el propósito de la ley era otro. La interpretación que se hace de un artículo no puede ser aislada, deben tenerse en cuenta los objetivos de la ley para un correcto acercamiento a lo que se está estipulando, y es claro que la Ley 160 buscaba promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, por lo que surgen dudas sobre el hecho de que una sociedad ejerza un control efectivo sobre un terreno mayor al permitido.

F. J: ¿No podría mirarse el mencionado artículo 72 desde otra perspectiva, en el entendido de que una persona no puede tener en su patrimonio una cantidad de terrenos que, sumados, superen la extensión permitida?

D. V.: Reiterando el hecho de que la redacción de la norma no es muy clara, se podría leer el artículo 72 de diversas maneras. Podría entenderse que una persona no puede reunir en su patrimonio terrenos cuya extensión sumada supere la extensión de la Unidad Agrícola Familiar. También se podría interpretar que la ley no quería que una persona, natural o jurídica, consolidara un poder efectivo sobre extensiones de terreno que superen la extensión de la Unidad Agrícola Familiar, independiente de quién sea el titular de cada uno de los predios. Una tercera lectura podría llevar a que una persona pueda tener tantos terrenos como quiera, siempre y cuando la extensión de cada uno de ellos no exceda la extensión de la Unidad Agrícola Familiar. Para mí, como abogado, se debería llenar el vacío legal a partir de los ya analizados objetivos de la ley, y por lo tanto, no cabe interpretar la ley como lo han hecho algunos abogados. Era evidente que esta ambigüedad iba a generar, tarde o temprano, cuestionamientos sobre los actos realizados sobre las tierras adjudicadas. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se manifestó sobre este aspecto, interpretando que se debe declarar la nulidad de los negocios que lleven a que una persona consolide en su patrimonio una extensión de tierras superior al máximo permitido.

F. J: A propósito del proyecto de ley que pretende presentar el Gobierno, ¿qué considera usted que debería contener un proyecto de ley que busque solucionar los problemas de la Ley 160?

D. V.: Estamos en el momento ideal para examinar la figura de la adjudicación de bienes baldíos. Sin embargo, el proyecto de ley que se está presentando pareciera estar enfocado a solucionar el problema de quienes ya invirtieron y no en generar una reforma efectiva. Éstas son zonas de explotación compleja, y por lo tanto, se requieren grandes capitales para su óptimo aprovechamiento. Por esta razón, yo estaría de acuerdo con un modelo en el que se les permita a sociedades con capital explotar la tierra a cambio, por ejemplo, de que utilicen mano de obra de la zona, pues se ha visto que modelos como éste pueden ser beneficiosos y traer desarrollo a las regiones rurales. Un modelo per se no es malo; lo importante es que quede bien hecho, y es allí donde se requieren iniciativas cuya motivación sea solucionar el problema de raíz y no rescatar a quienes ya están involucrados.

F. J: En su opinión, ¿cuál debería ser la función de los abogados cuando se les presenten complejidades a la hora de ejercer?

D. V.: En un primer momento, la función del abogado se debe ver al crear la ley, de manera que las normas reflejen con total detalle y con una redacción adecuada lo que realmente se busca, y para ello, es necesario que se prevean la mayor cantidad de escenarios posibles. La habilidad a la hora de redactar y la claridad mental son características que los abogados están perdiendo hoy en día por la falta de lectura, de análisis y de profundización. Es necesario saber leer una norma de manera integral y entender qué era lo que se buscaba con su expedición, la finalidad que se tenía en ese momento. En muchos casos, no es que los abogados estén actuando de mala fe, sino que su falta de técnica jurídica los lleva a cometer este tipo de errores; yo no limitaría la discusión a la ética de los abogados, sino que la llevaría también al plano de su formación. Los abogados estamos llamados a hacer análisis serios y reflexivos para no quedarnos en lo simple o en lo fácil, pues tenemos una responsabilidad especial, y por ello, es hora de reflexionar sobre la formación técnica que se está recibiendo.